Bab 3

Pengukuran Efektifitas Keseluruhan

atau Kesatuan Polisi yang Memperlihatkannya dan Menceritakannya

David H. Bayley

Pendahuluan

Bab ini membahas apa yang mungkin disebut pertanyaan sang kepala polisi, yaitu: Bagaimana kita tahu kapan kepolisian melaksanakan pekerjaan dengan memuaskan? Pertanyaan inilah yang dicoba dijawab oleh David Couper dalam laporannya tahun 1983 yang berjudul “Bagaimana Menilai Satuan Kepolisian Lokal Anda,” yang diterbitkan oleh Police Executive Research Forum. Pertanyaan ini berpusat pada politik polisi, yang sebagian besar menjad tanggung jawab sang kepala polisi. Kalau pertanyaan ini tidak terjawab demi kepuasan public dan wakil mereka yang ditunjuk dan terpilih, maka polisi cenderung tidak akan mendapatkan sumber daya yang mereka katakan dibutuhkan mereka. Masyarakat ingin kepastian bahwa uang yang diberikan kepada polisi memang menghasilkan keselamatan yang sangat mereka inginkan. Walaupun memberikan informasi tentang kinerja kepolisian adalah tugas penting sang kepala polisi, kebanyakan evaluasi pemolisian tidak menilai efektifitas keseluruhan lembaga itu. Sebaliknya evaluasi itu berfokus pada program dan kegiatan tertentu, seperti gangguan pasar obat-obatan, patroli jalan kaki dan respon gawat darurat. Para pakar dan penilai professional lainnya malu terhadap penilaian global, mungkin karena penilaian global itu kelihatannya terlalu luas dan sulit. Penilaian kinerja sebuah satuan kepolisian secara umum lebih dari sekedar masalah teknis pemilihan criteria dan metodologi ukuran yang tepat; hal ini melibatkan keputusan controversial tentang apa yang harus dilakukan polisi dan bagaimana mereka harus melakukannya.

Tanpa mengabaikan kurangnya perhatian terhadap penilaian kinerja umum satuan kepolisian, saya percaya bahwa keefektifan lembaga kepolisian akan semakin menjadi sebuah masalah. Tentu saja tekanan atas sebuah penilaian kelembagaan tentang pemolisian semakin berat sehingga pertanyaannya, menurut pendapat saya, bukanlah apakah polisi akan melibatkan diri dalam penilaian kinerja, tetapi ketika saya mengemukakan hal ini karena empat alasan:

  1. Masyarakat umum sepertinya percaya bahwa kejahatan meningkat dan bahwa hanya sedikit yang bisa dilakukan polisi atau CJS untuk menangani hal ini. Pengumpulan pendapat terakhir menunjukkan bahwa kejahatan adalah masalah nomor satu orang Amerika (New York Times, Februari 23, 1994). Masyarakat tidak hanya takut, tetapi kepercayaan mereka terhadap penegakan hokum juga telah merosot (Reiner 1992; Shearing 1993; Grabosky 1992). Indikasi lain tentang penurunan keyakinan terhadap polisi adalah bahwa jumlah personil keamanan pribadi sangat meningkat. Polisi sector public kehilangan “pangsa pasar.” Masyarakat juga semakin banyak melakukan hal-hal untuk melindungi diri mereka, seperti memperkuat pertahanan rumah mereka dan membentuk pengawas blok dan patrol warga. Walaupun polisi bertekat bahwa mereka akan mengendalikan kejahatan jika mereka diberikan sumber daya yang lebih banyak, namun masyarakat tidak menerima janji ini semudah seperti sebelumnya. Opini masyarakat tentang polisi kelihatannya hamper kontradiktif. Masyarakat menyuarakan dukungan yang kuat atas penambahan jumlah polisi, tetapi mereka melakukan tindakan yang seolah-olah mereka tidak lagi menganggap bahwa polisi bisa melakukannya pekerjaan mereka secara memadai.
  1. Pemerintah pada semua level berada dalam tekanan untuk melakukan penghematan. “Lakukan hal yang lebih banyak dengan sumber daya yang lebih sedikit” telah menjadi kata-kata popular pada semua level pemerintahan Amerika. Akibatnya pemerintah melakukan audit dan prosedur pengawasan yang baru untuk memastikan bahwa pemerintah menggunakan anggaran secara efesien dan efektif. Salah satu caranya dalah meminta polisi untuk mengembangkan “indicator kinerja” untuk digunakan dalam menilai kegiatan polisi.
  1. Para pimpinan polisi semakin yakin bahwa manajemen yang baik melibatkan evaluasi program. Dua decade yang lalu, evaluasi atas pekerjaan polisi masih sangat jarang. Sekarang hal ini sudah umum, seringkali dilakukan oleh pakar, konsultan dan ahli di luar kepolisian. Pelatihan manajemen bagi petugas senior, yang merupakan perkembangan yang relative baru, hampir selalu menekankan pentingnya penilaian kinerja. Apakah hal itu “TQM” atau “MBO,” filosofis managerial saat ini menekankan pengukuran kinerja. Bantuan atau hibah untuk proyek atau program yang diperebutkan kesatuan biasanya membutuhkan beberapa evaluasi baik tentang proses implementasi dan hasil-hasilnya. Akhirnya kesatuan polisi memperluas penelitian dan unit perencanaan mereka, memindahkannya dari sang kepala polisi ke ruangan kantor dimana perencanaan strategis dan evaluasi program bisa dilakukan. Tentu saja, walaupun masayarakat sejauh ini tidak menyadarinya, polisi telah menjadi salah satu birokrasi pemerintahan yang paling terbuka. Polisi berada di urutan kedua setelah sekolah negeri, saya pikir. Polisi Amerika, khususnya, harus diberikan pujian yang lebih banyak atas suasana keterbukaan ini.
  1. Kemampuan teknis polisi untuk mengumpulkan, mengelola, dan menganalisa informasi operasi telah sangat meningkat dalam decade terakhir ini. Hingga saat-saat sebelum sekarang ini, para pimpinan polisi tidak segera mengetahui berapa banyak petugas yang sedang bertugas, dimana mereka ditugaskan, atau apa yang mereka sedang lakukan. Sekarang pimpinan polisi memiliki informasi terkini tentang panggilan yang membutuhkan pelayanan dan kejadian kejahatan, ketersediaan personil, pengerahan sumber daya manusia, kegiatan beban kerja, dan tindakan yang dilakukan. Dengan menggunakan sensus data, banyak kesatuan yang sekarang ini bisa mencocokkan kebutuhan patroli yang dibutuhkan, polisi sector atau keseluruhan jurisdiksi dengan sumber daya yang tersedia bagi mereka.

Masalahnya adalah bahwa polisi sedang ditekan, baik dengan atau tanpa mencapai apa yang diinginkan masyarakat untuk menunjukkan bahwa mereka melakukan pekerjaan mereka secara efektif. Karena kapasitas teknis dan kemampuan intelektual telah diciptakan untuk menunjukkan hal itu, maka pengukuran kinerja bukan masalah lagi. Jadi pertanyaan yang menekan polisi saat ini adalah: Bagaimana polisi harus menunjukkan bahwa mereka memang efektif?

Bab ini mencoba menjawab pertanyaan ini. Pertama, bab ini meneliti jenis-jenis ukuran kinerja yang sedang digunakan. Ukuran-ukuran ini termasuk angka kejahatan dan viktimisasi, penilaian ketakutan terhadap kejahatan, dan berbagai ukuran tentang kegiatan polisi. Kedua, bab ini meneliti pertukaran di antara ukuran kinerja, dan efek dari penggunaan ukuran yang berbeda terhadap kegiatan atau operasi polisi serta akuntabilitas polisi. Ketiga, bab ini merekomendasikan beberapa prinsip yang harus diikuti oleh polisi dan masyarakat untuk memastikan bahwa kinerja polisi ditunjukkan secara bertanggungjawab.

 

Pilihan-pilihan

Ukuran efektifitas polisi yang paling terkenal adalah angka kejahatan. Masyarakat ingin tahu apakah resiko menjadi korban kejahatan meningkat atau menurun. Polisi berjanji untuk “melayani dan melindungi” dan hal ini berarti perlindungan dari kejahatan. Angka kejahatan adalah pusat dari masalah, baik bagi polisi ataupun masyarakat. Di AS, angka kejahatan ditentukan oleh informasi yang diberikan satuan polisi lokal kepada FBI sebagai bagian dari system Uniform Crime Reporting (UCR). Informasi dikumpulkan secara sistematis tentang delapan jenis kejahatan serius, yang dikenal sebagai Part I atau kejahatan Index: pembunuhan dan pembunuhan tidak disengaja, perkosaan, perampokan, penganiyaan berat, pencurian dengan pemberatan, pencurian, pencurian kendaraan bermotor, dan pembakaran. Negara demokratis maju lainnya memiliki system pelaporang kejahatan nasional yang sama. Karena partisipasi di dalam system UCR telah menjadi universal di AS, maka masyarakat mendapatkan pembaharuan setiap 3 bulan sekali melalui media masa tentang perubahan di daerah serta angka kejahatan nasional, yang dibagi-bagi dalam kategori kejahatan. Laporan UCR tidak diragukan lagi merupakan ukuran kinerja polisi yang paling terlihat.

Sayangnya angka kejahatan UCR tidak sebagus fungsi mereka sebagai indicator efektifitas polisi. Walaupun angka ini valid dan umum, yang menggambarkan apa yang ingin diketahui masyarakat tentang polisi di seluruh negeri, angka ini memiliki 2 keterbatasan:

  1. Angka kejahatan UCR tidak bisa diandalkan (Sherman 1982). Akurasi angka ini tergantung pada apa yang ingin dilaporkan masyarakat kepada polisi dan pada kejujuran serta perhatian dan kerajinan yang sangat luar biasa dari polisi untuk mencatat apa yang dilaporkan.

Untuk menghindari masalah ini, pemerintah AS mulai melakukan survey terhadap korban kejahatan pada tahun 1973, dalam sebuah upaya untuk mengetahui kejahatan apa yang terjadi terhadap warga tanpa adanya mediasi laporan polisi. Dalam survey ini, sejumlah besar sampel (42.000 rumah tangga) ditanya setiap 3 bulan apakah anggota keluarga mereka telah menjadi korban kejahatan, tanpa melihat apakah mereka telah melaporkan kejahatan itu kepada polisi atau tidak (Sourcebook of Criminal Justice Statistics 1992). Gambaran kejahatan yang timbul dari Survey Kejahatan Nasional (NCS) sangat berbeda dari apa yang diperoleh melalui metodologi UCR. Misalnya, angka-angka UCR menunjukkan bahwa kejahatan dengan kekerasan (pembunuhan, pemerkosaan, perampokan, penganiayaan berat) telah meningkat cepat sejak tahun 1973. Namun angka-angka NCS menunjukkan bahwa kejahatan dengan kekerasan terhadap manusia  (tidak termasuk pembunuhan) memuncak pada tahun 1981 (Sourcebook 1992, t. 3.4) dan bahwa angka viktimisasi untuk kejahatan dengan kekerasan menurun sebesar 13,2 persen antara tahun 1973 sampai dengan tahun 1989.

Jadi masalah yang dihadapi organisasi kepolisian adalah bahwa metodologi yang berbeda untuk penilaian kejadian  kejahatan mengarah kepada kesimpulan yang berbeda tentang efektifitas polisi. Ukuran-ukuran UCR akan terus mendominasi evaluasi kinerja polisi lokal karena ukuran ini lebih murah daripada survey viktimisasi. System ini sekarang bersifat universal, dan biaya yang dikeluarkannya kecil. UCR telah sangat baik sehingga sebuah organisasi polisi akan harus menjelaskan mengapa UCR tidak membagi data kepada organisasi polisi. Namun informasi NCS tidak dibangun dari atas ke bawah (bottom up), yang mengambil keuntungan dari apa yang telah dilakukan oleh pihak daerah. Informasi itu adalah survey sampel nasional yang tidak bisa dipisahkan berdasarkan jurisdiksi tertentu. Untuk memperoleh data viktimisasi daerah, lokalitas akan harus melaksanakan survey mereka sendiri. Biaya melakukan hal ini sangat besar, dan survey itu sulit dijustifikasi ketika superioritas survey viktimisasi di atas laporan polisi tentang kejahatan bisa diperdebatkan.

  1. Semua data tentang kejadian kejahatan, apakah diperoleh dari catatan polisi atau survey terhadap korban, memiliki cacat fundamental sebagai ukuran kinerja polisi. Kejahatan bukanlah sesuatu yang benar-benar dikendalikan polisi. Memang sedih untuk dikatakan, kejahatan tidak ditentukan oleh apa yang dilakukan polisi, atau berapa banyak polisi. Lagi-lagi kriminolog telah menunjukkan bahwa predictor kejahatan yang terbaik—di antara satuan polisi, kota, negara bagian, dan negara, sebagai kebalikan dari individu—adalah factor ekonomi dan social, yang dikenal dengan nama pendapatan, pengangguran, pendidikan, keberadaan kaum minoritas, rumahtangga yang diurus oleh wanita sendirian, ukuran rumah tangga, dan kepemilikan rumah (Walker, 1989). Angka-angka kejahatan di kota-kota besar dapat diprediksi secara akurat 80 sampai 90 persen dari waktu itu ketika faktor-faktor ini diperhitungkan. Prinsipnya tampaknya bahwa semakin besar unit analisis, maka semakin besar varians yang yang diprediksi. Temuan ini mungkin akan mengejutkan publik, tetapi tidak mengejutkan polisi. Berdasarkan pengalaman mereka sendiri, polisi sering sedih melihat bahwa penegakan hukum adalah sedikit lebih kecil dari Band-Aid pada kanker kanker kejahatan.

Jadi, dari sudut pandang politik ketergantungan pada angka kejahatan yang dilaporkan sebagai ukuran kinerja polisi tampaknya akan berisiko bagi polisi. Hal ini membuat polisi bertanggung jawab atas keadaan yang mereka tidak dapat mengendalikannya. Polisi tidak layak dipuji ketika angka kejahatan turun, atau disalahkan ketika angka kejahatan naik. Namun, sampai saat ini risiko politik telah menjadi sedikit. Mengingat pilihan antara angka kejahatan yang dilaporkan yang meningkat dan angka viktimisasi yang menurun, pimpinan polisi lebih suka angka kejahatan yang dilaporkan yang meningkat. Penalaran mereka tampaknya adalah bahwa jika kejahatan berada di luar kendali mereka, maka lebih baik untuk memiliki angka kejahatan yang meningkat daripada angka kejahatan yang menurun karena mereka bisa berargumentasi bahwa mereka membutuhkan lebih banyak sumber daya. Kepala polisi takut kepuasan publik yang mungkin timbul dari angka kejahatan yang menurun lebih daripada kecaman public akibat angka kejahatan yang meningkat. Sejauh ini, angka kejahatan yang meningkat belum dianggap sebagai tanda-tanda kinerja polisi yang tidak memadai; sebaliknya angka kejahatan yang meningkat dianggap sebagai indikasi jumlah polisi yang tidak memadai.

Namun pada tingkat akar rumput, kekecewaan dengan polisi mungkin saja berhubungan dengan pengaturan, seperti saya sebutkan di awal bab ini. Hal ini bisa saja merusak dukungan historis kritis masyarakat yang telah diberikan kepada polisi. Jika tidak, pimpinan polisi dapat diharapkan untuk mengatakan secara terbuka apa yang mereka katakan secara pribadi selama bertahun-tahun, yaitu, bahwa angka kejahatan yang dilaporkan tidak valid sebagai sebuah ukuran kinerja polisi.

Singkatnya, karena kejahatan yang dilaporkan sangat terkait dengan kinerja tenuously polisi, polisi bisa saja semakin ditempatkan pada risiko politik ketika mereka menggunakannya sebagai indikator evaluasi. Survey viktimisasi bukanlah solusi untuk satuan polisi lokal. Survey itu juga tidak reponsif terhadap pemolisian dan juga terlalu mahal untuk dilaksanakan polisi lokal. Jadi, dari sudut pandang polisi, kedua ukuran umum kejahatan ini sebagian besar di luar kendali mereka, dengan survei viktimisasi yang memiliki kelemahan tambahan karena lebih mahal.

Ketakutan Terhadap Kejahatan

Kekurangan dari baik angka kejahatan yang dilaporkan maupun survey viktimisasi sebagai ukuran kinerja polisi umum bukanlah berita baik bagi polisi ataupun kriminolog. Bahkan, diskusi yang luas tentang kekurangan keduanya selama tahun 1980-an mengarah kepada pengenalan sebuah ukuran kinerja baru—ketakutan akan kejahatan. Alasannya adalah bahwa sementara polisi mungkin tidak mampu mengatasi kekuatan keadaan sosial dalam menghasilkan kejahatan, mereka setidaknya bisa meminimalkan rasa takut itu, khususnya ketakutan yang berlebihan (Skogan 1990). Diasumsikan bahwa polisi mungkin saja memiliki pengaruh yang lebih atas secara subyektif daripada secara obyektif. Ini bukanlah cara sinis yang dirancang untuk membuat orang merasa aman bahkan ketika mereka tidak merasa aman. Rasa takut terhadap kejahatan secara langsung mempengaruhi kualitas hidup, yang independen dari viktimizations aktual (Skogan 1988, 1990). Selain itu, rasa takut itu sendiri bisa saja bersifat kriminogenik karena hal ini menyebabkan orang bertindak dengan cara-cara yang mendorong terjadinya kejahatan (Kelling 1985). Sebuah contoh dari hal ini adalah ketika orang-orang berhenti menggunakan tempat dan akomodasi umum, sehingga menghilangkan massa kritis orang-orang yang bukan penjahat yang mencegah kejahatan dengan kehadiran mereka.

Survei-survei yang menilai takut terhadap kejahatan sekarang bersifat umum. Di AS, perusahaan survey komersial secara teratur melaporkan hasil-hasil survey mereka baik tingkat kota maupun nasional (Sourcebook 1992). Item ketakutan juga merupakan bagian dari survei kejahatan periodik Inggris, serta dari survei nasional yang dilakukan oleh kantor perdana menteri di Jepang. Di tempat lain di dunia, beberapa pemerintah daerah atau satuan kepolisian lokal melakukan survei tahunan tentang kejahatan, ketakutan terhadap kejahatan, dan kinerja polisi (misalnya, di New South Wales, Australia; Kent Constabulary, Inggris; Reno, Nevada, dan Fort Stockton, Texas). Praktek ini tampaknya menyebar. Selanjutnya, evaluasi tentang efektivitas program atau strategi tertentu polisi biasanya menggabungkan survei public tentang ketakutan terhadap kejahatan (Kelling et al 1974;. Police Foundation 1981; Skogan 1990; Rosenbaum 1986; Hornick dkk., 1989).

Penilaian subyektif tentang kinerja polisi sekarang melampaui rasa takut terhadap kejahatan. Penilaian ini termasuk kepercayaan pada polisi, kepuasan dengan kontak khusus dengan polisi, persepsi tentang perilaku buruk polisi, komitmen terhadap tindakan masyarakat terhadap kejahatan, dan kepercayaan kepada tetangga seseorang. Beberapa pimpinan polisi, yang kecewa dengan kompleksitas dari hubungan perubahan obyektif kepada praktek polisi, telah secara eksplisit mengadopsi sebuah tes yang benar-benar subjektif terhadap kinerja polisi, dengan alasan bahwa satuan polisi adalah sebaik yang dianggap masyarakat, dan bahwa opini publik adalah ukuran kinerja yang terbaik.

Meskipun ketakutan terhadap kejahatan adalah sebuah masalah di dalam dirinya sendiri, yang membentuk perilaku publik dan yang mempengaruhi kualitas hidup, ada masalah yang signifikan dengan menjadikannya sebagai ukuran kinerja polisi. Seperti kejahatan, rasa takut tidak dapat dikendalikan oleh polisi. Penyajian media tentang kejahatan mungkin saja sama kuatnya dalam membentuk persepsi publik seperti tindakan polisi. Di Winnipeg, Kanada, misalnya, acara dialog di radio dibanjiri dengan keluhan tentang meningkatnya kejahatan segera setelah kehadiran berita melalui TV kabel dari Detroit, meskipun tingkat kejahatan lokal tetap stabil. Dalam sebuah studi yang cermat tentang proses pembuatan berita, Steve Chermak menunjukkan bahwa ketika tidak ada cerita kejahatan lokal yang dramatis, Koran dan stasion TV berisikan cerita kejahatan dari seluruh negeri diimpor yang layanan kabel (Chermak 1993; Ericson n.d.). Jika ini umumnya benar, maka rasa takut terhadap kejahatan mungkin tidak hanya akan tidak berhubungan dengan apa yang dilakukan polisi lokal, tetapi juga tidak akan terkait dengan kondisi kejahatan lokal.

Membuat pengurangan ketakutan sebagai sebuah prioritas bisa saja bertentangan dengan prioritas yang lain, yang adalah tujuan yang sama berharganya dalam pemolisian. Seseorang tentu tidak ingin polisi menekankan opini masyarakat tentang kejahatan pada biaya pencegahan kejahatan yang sebenarnya. Demikian pula, pembentukan tindakan polisi sesuai dengan distribusi ketakutan di dalam sebuah komunitas bisa menghasilkan beberapa alokasi sumber daya yang bisa dipertanyakan. Warganegara senior, misalnya, memiliki ketakutan terbesar terhadap kejahatan, tetapi merekalah yang paling kecil kemungkinannya untuk menjadi korban (Sourcebook 1992, t 3.17). Pria muda yang paling sedikit rasa ketakutannya tetapi paling tinggi berisiko. Jika sebuah pilihan harus dibuat, yang mana dari masalah-masalah kejahatan yang harus dipertimbangkan lebih serius?

Intinya adalah bahwa perlindungan dari kejahatan adalah apa yang paling diinginkan masyarakat dari polisi. Dalam usaha untuk menentukan apakah polisi berhasil dalam hal ini, peneliti menggunakan kedua ukuran keras dan lunak—yang subyektif dan obyektif. Keduanya tidak berada di bawah kontrol polisi, setidaknya bila diukur di daerah yang tidak sangat kecil. Beranjak melampaui ukuran kejahatan yang dilaporkan meningkatkan biaya evaluasi. Biaya juga naik ketika evaluasi kejahatan berfokus pada area geografis yang kecil, yang harus menunjukkan efek dari program polisi. Semuanya, yang menilai efektivitas satuan polisi terhadap kejahatan melibatkan sebuah pilihan antara ukuran yang obyektif yang murah tapi tidak responsif terhadap pemolisian, atau ukuran subjektif yang mahal dan juga mungkin tidak responsif terhadap pemolisian.

Kegiatan Polisi

Seiring dengan ukuran-ukuran kejahatan, kelompok yang paling banyak digunakan kedua sebagai indikator kinerja adalah kelompok yang mencerminkan kegiatan polisi. Hal ini biasanya mencakup jumlah penangkapan yang dilakukan, jumlah tilang lantas yang dikeluarkan, waktu respon untuk panggilan untuk layanan, dan jumlah obat ilegal yang disita. Beberapa organisasi kepolisian juga telah menghitung jumlah kelompok Patroli Lingkungan yang dibentuk, jumlah pertemuan pencegahan kejahatan di masyarakat yang diselenggarakan, jumlah kontak bantuan dengan korban yang dibuat, dan keanekaragaman ras personil polisi. Selain itu, ada ukuran kualitatif dari aktivitas polisi, seperti penerapan pernyataan nilai organisasi, pedoman kebijakan di dalam masalah perilaku polisi, dan prosedur penanganan pengaduan warga.

Ukuran-ukuran aktivitas sangat menarik bagi polisi untuk dua alasan: polisi menggunakan informasi yang sudah ada di tangan, yang meminimalkan biaya, dan polisi mereka hampir sepenuhnya di bawah kontrol polisi, yang mengurangi risiko. Sebagian besar standar ini saat ini digunakan di AS oleh lembaga akreditasi, serta oleh konsultan manajemen, berhubungan dengan aktivitas polisi daripada berdampak.

Saat ini, Inggris adalah pemimpin di antara demokrasi maju dalam mengevaluasi kinerja polisi secara sistematis (Bayley 1994). Pada umumnya, upayanya mengandalkan ukuran kegiatan polisi. Sebagai contoh, Komisi Audit untuk Pemerintah Daerah dan National Health Service mengumpulkan informasi setiap tahun tentang kinerja 43 organisasi polisi Inggris. Informasi itu diumumkan untuk pertama kalinya kepada public pada bulan Desember 1994. Ukuran kinerja Komisi Audit ini adalah sebagai berikut:

Manajemen Panggilan dan Respon Insiden

(1)  Waktu dimana 99 persen dari panggilan di 999 ditangani

(2)  Persentase target waktu untuk waktu respon untuk keadaan darurat tercapai

Manajemen Kejahatan

(3)  Tingkat kejahatan yang dilaporkan/ tingkat kejahatan yang terdeteksi (per 1.000
populasi)

(4)  Tingkat pencurian di pemukiman/ tingkat deteksi (per 1.000 rumah)

(5)  Tingkat kejahatan kekerasan (penganiayaan berat, kekerasan seksual,
perampokan) / tingkat deteksi (per 1.000 penduduk)

(6)  Kejahatan serius yang dideteksi/ jumlah total petugas polisi

Manajemen Lantas

(7)  Jumlah tes napas/ jumlah test napas positif

(8) Jumlah penuntutan untuk mengemudi yang mengebut dan mengemudi secara berbahaya per 1.000 km jalan

(9) Jumlah Skema Perbaikan Cacat Kendaraan Cacat (VDRS) pemberitahuan per 1.000 km jalan.

Jaminan Publik dan Pemeliharaan Ketertiban Umum

(10)              Persentase dari total waktu petugas yang dihabiskan untuk berpatroli jalan kaki atau sepeda

(11)              Persentase penangkapan yang tidak menghasilkan dakwaan

(12)              Jumlah hari kerja yang hilang sebagai akibat dari penganiayaan terhadap petugas

 

Hubungan Masyarakat

(13)              Persentase kekuatan petugas, wanita

(14)              Persentase petugas, minoritas etnis / persentase etnis minoritas di daerah satuan

(15)              Tingkat pengaduan / tingkat pengaduan yang dibuktikan (per 1.000 populasi)

Sumber Daya dan Efisiensi

(16)              Pengeluaran untuk pemolisian per kepala penduduk

(17)              Pembayaran biaya dari semua jajaran atas di atas constable/ pembayaran biaya semua constable (misalnya biaya pengawasan)

(18)              Persentase total staf sipil

(19)              Persentase pendapatan pemerintah daerah yang dihabiskan untuk polisi

(20)              Pengeluaran tahunan / jumlah petugas polisi

Item Pendapat Publik

(21)              Persentase panggilan telepon yang disurvei dimana warga menyatakan puas dengan penanganan polisi

(22)              Persentase orang yang meminta bantuan polisi yang,
ketika disurvei, merasa puas dengan respon polisi

Dari 20 ukuran ini, 18 mewakili hal-hal yang dilakukan polisi, yang bertentangan dengan efek yang ditimbulkan polisi kepada masyarakat. Hanya item 12 dan 15 tergantung pada tindakan yang diprakarsai oleh masyarakat daripada polisi.

Juga di Inggris, Kent Constabulary memperoleh Citizens’ Charter yang digelar setiap tahun. Kepolisian ini menyatakan terikat dengan level khusus kinerja. Citizens’ Charters adalah inisiatif pemerintahan Konservatif John Major yang sedang diperluas ke semua organisasi dan sektor public. Kent Constabulary Kent menggunakan sembilan tolok ukur kinerja, dan ukuran ini diperbarui dan diterbitkan setiap bulan:

1)   Kepuasan publik dengan pelayanan polisi;

2)   Kecukupan cakupan polisi untuk panggilan untuk layanan, misalnya, ketersediaan unit pengerahan anggota;

3)   kepuasan korban kejahatan dengan penanganan polisi;

4)   rasio kejahatan yang terdeteksi menjadi kejahatan yang dilaporkan;

5)   kecepatan dalam menjawab panggilan telepon;

6)   kepuasan pemanggil;

7)   kecepatan tanggap darurat;

8)   kepuasan semua orang yang memiliki kontak apapun dengan
polisi; dan

9)   kritik publik terhadap polisi.

Meskipun ukuran aktivitas murah dan responsif terhadap inisiatif polisi, mereka, seperti ukuran kejahatan, bisa dipertanyakan sebagai ukuran kinerja. Cacat utama mereka adalah bahwa mereka dugaan. Mereka mengukur apa polisi lakukan daripada apa polisi sedang selesaikan.

Dalam jargon evaluasi, kegiatan polisi adalah output dari organisasi kepolisian, bukan hasil. Menggunakan kegiatan untuk mengukur efektivitas polisi mengasumsikan bahwa kegiatan ini benar-benar membuat masyarakat lebih aman. Hal ini seringkali sangat diragukan. Misalnya, apakah peningkatan jumlah polisi dalam suatu masyarakat mencegah kejahatan? Kebanyakan politisi tampaknya berpikir begitu. Namun tidak ada
bukti bahwa peningkatan jumlah polisi bisa mengurangi tingkat kejahatan (Loftin dan McDowall 1982; Krahn dan Kennedy 1985; Gurr 1979; Silberman 1988; Walker 1989).

Demikian pula, tingginya jumlah penangkapan tidak secara otomatis membuat masyarakat lebih aman. Hal ini tergantung pada mengapa penangkapan dibuat. Menangkap seseorang karena mengendarai sepeda yang cacat memiliki efek yang berbeda dengan menangkap seorang pemerkosa berantai. Selain itu, masyarakat dengan tingkat penangkapan tinggi tidak mungkin, kenyataannya, lebih aman daripada yang lain; mereka mungkin saja hanya memiliki kejahatan yang lebih banyak. Penyitaan obat-obatan, juga yang diukur dengan berat atau nilainya, lebih menggambarkan biaya pasokan dan tingkat permintaan daripada efektivitas polisi di dalam memberantas kegiatan obat-obatan (Eck 1989; Nadelman 1988; Reuter dan Kleiman 1986).

Akhirnya, organisasi kepolisian sering berbicara dengan bangga tentang kecepatan rata-rata dalam merespon panggilan 911. Namun, penelitian telah menunjukkan bahwa penurunan kecepatan rata-rata respon tidak berpengaruh pada kejahatan, penangkapan atau bahkan kepuasan warga (Bieck dan Kessler 1977).

Pengukuran efektifitas polisi dengan menghitung tindakan mereka memang menarik karena kegiatan berada di bawah kendali polisi, tetapi hal itu tidak memuaskan karena tindakan itu bisa saja tidak memberikan kontribusi untuk keselamatan masyarakat. Jadi, kelihatannya bahwa kesiapan evaluasi kinerja polisi berada di antara batu keras dan tempat yang keras: apa yang ingin diketahui banyak orang—keselamatan—sangat sulit diukur dan sedikit terkait dengan apa yang dilakukan polisi, sedangkan apa yang dilakukan polisi mudah untuk diukur tetapi mungkin tidak ada bedanya dengan keprihatinan publik.

Pengukuran Trade-offs

Tabel 1 memuat indikator yang sedang digunakan, atau yang direkomendasikan untuk digunakan, untuk mengukur kinerja polisi di Australia, Inggris, Kanada, dan Amerika Serikat. Indikator ini dibagi dalam dua kelompok—langsung dan tidak langsung. Kinerja diukur secara langsung ketika indikator mencerminkan apa yang dicapai polisi untuk manfaat publik. Kinerja diukur secara tidak langsung ketika indikator menunjukkan apa yang polisi lakukan dalam hal tindakan. Alasan untuk menggunakan ukuran tidak langsung adalah bahwa jika polisi melakukan pekerjaan mereka dengan baik, maka tujuan sosial pemolisian akan dicapai. Dengan kata lain, pengukuran langsung mengevaluasi tujuan pemolisian; ukuran tidak langsung mengevaluasi sarana atau cara pemolisian.

Kedua ukuran langsung dan tidak langsung dapat dibagi lagi antara indikator keras dan lunak. Indikator keras obyektif, yang mencerminkan peristiwa konkret; indikator lunak bersifat subjektif, mencerminkan kesan orang tentang kejadian.

Perbedaan-perbedaan ini memungkinkan kita untuk memahami lebih mudah trade-off yang harus dihadapi dalam mengukur kinerja polisi. Polisi, serta orang-orang yang mengawasi mereka, harus menggunakan chart untuk mengkategorikan ukuran yang mereka gunakan di daerah mereka. Hal ini akan memungkinkan mereka menentukan apakah mereka mendapatkan nilai penuh dari pengukuran kinerja, sesuai dengan prinsip-prinsip yang saya susun sekarang.

Tabel 1

I. Langsung

  1. Keras
  • Tingkat Kejahatan
  • Viktimisasi Kejahatan
  • Nilai real estate
  • Penggunaan publik terhadap ruang umum
  • Kegiatan komersial
  • Jumlah gangguan situasi yang ditenangkan
  • Jumlah masalah masyarakat yang diselesaikan
  • Pengaduan yang diperkuat tentang perilaku polisi
  1. Lunak
  • Ketakutan terhadap kejahatan
  • Komitmen masyarakat terhadap lingkungan
  • Kepuasan tentang pelayanan polisi
  • Pengaduan tentang pelayanan polisi
  • Kemauan untuk membantu polisi
  • Persepsi tentang kejujuran polisi

II. Tidak langsung

  1. Keras
  • Jumlah polisi
  • Jumlah petugas patroli
  • Rasio staff administrator dengan petugas polisi
  • Waktu respon
  • Penangkapan
  • Tingkat penyelesaian kasus
  • Jumlah pertemuan dengan masyarakat dalam pencegahan kejahatan
  • Jumlah pertemuan kelompok siskamling warga
  • Kecepatan menjawab telepon
  • Jumlah kontak tindak lanjut dengan korban kejahatan
  • Nilai obat-obatan yang disita
  • Kekuatan unit urusan internal
  • Kebijakan tertulis pada bidang bermasalah
  • Pernyataan nilai organisasi
  • Keragaman rekrutmen
  1. Lunak
  • Moral
  • Harga diri petugas
  • Persepsi polisi tentang reputasi public mereka
  • Pengetahuan polisi tentang masyarakat
  1. Ukuran langsung lebih baik dari ukuran tidak langsung untuk menentukan nilai sosial polisi. Hanya ukuran langsung menunjukkan apakah polisi sedang efektif atau tidak.
  2. Polisi bisa lebih bertanggung jawab atas kinerja yang diukur secara tidak langsung daripada secara langsung.
  3. Ukuran kinerja lebih mudah dan lebih murah bila indikator tidak langsung digunakan.
  4. Semakin besar tekanan terhadap polisi untuk efektif dalam hal biaya, maka semakin besar kemungkinan mereka untuk mengganti ukuran kinerja tidak langsung menjadi langsung. Hal ini terjadi karena kepentingan diri birokrat cenderung menggeser pengukuran dari hal-hal yang tidak dapat dikendalikan menjadi hal-hal yang dapat dikendalikan. Adalah lebih mudah bagi pimpinan polisi untuk menunjukkan bahwa mereka telah menyimpan sejumlah syarat petugas polisi di jalan, telah merespon dalam jumlah waktu minimum untuk panggilan yang membutuhkan pelayanan, atau menjawab telepon segera daripada menunjukkan bahwa mereka telah menggunakan sumber daya mereka sehingga keselamatan publik telah meningkat. Meminjam dari hukum Gresham, yang mengatakan bahwa mata uang yang buruk menghilangkan mata uang yang baik, saya mengusulkan kewajaran Bayley tentang ukuran kinerja: semakin besar desakan terhadap efisiensi, maka semakin berkurang perhatian untuk efektivitas (Bayley 1994).
  5. Indikator lunak merupakan suplemen penting bagi indicator yang keras karena persepsi berkontribusi terhadap kualitas hidup dan juga mempengaruhi perilaku.
  6. Langkah lunak langsung mungkin saja tidak lebih responsif terhadap inisiatif polisi daripada ukuran langsung yang keras. Namun indikator lunak tidak langsung mungkin sedikit lebih kurang di bawah kontrol polisi daripada indikator keras tidak langsung. Dengan kata lain, adalah lebih mudah untuk mempengaruhi perilaku polisi dari sikap polisi, tetapi juga sama sulitnya untuk mempengaruhi perilaku publik ataupun sikapnya.
  7. Pergantian ukuran keras dengan ukuran lunak mendorong polisi untuk
    menjadi manajer pendapat daripada manajer keadaan.
  8. Untuk membuat polisi akuntabel, evaluasi kinerja harus melibatkan ukuran langsung maupun tidak langsung. Tindakan polisi tanpa hasil yang menguntungkan adalah tidak bertanggung jawab. Efisiensi tanpa efektivitas adalah ekonomi palsu. Pada saat yang sama, penilaian keefektifan perlu melibatkan pengkajian tindakan polisi karena tindakan adalah cara untuk mencapai tujuan. Ukuran tidak langsung tidak dapat dihindari ketika mengevaluasi efektivitas. Hal ini mengikuti bahwa ukuran langsung tidak harus dilihat disukai terhadap ukuran tidak langsung. Ukuran tidak langsung hanya tidak memuaskan ketika mereka digunakan secara eksklusif untuk menentukan apakah kinerja kepolisian memuaskan.

Prinsip-Prinsip Pengukuran Kinerja yang Bertanggung Jawab

Bisakah evaluasi kinerja polisi dilakukan untuk menunjukkan efektifitas dan efisiensinya? Bisakah trade-off dari pengukuran kinerja diminimalkan? Yang paling penting, bisakah polisi dievaluasi dalam istilah yang mencerminkan kebutuhan masyarakat serta dalam hal bahwa tujuan itu dapat dicapai? Jawaban untuk pertanyaan ini adalah ya, asalkan polisi mematuhi aturan berikut.

Pertama—polisi harus menyerah berpura-pura menjadi baris pertama pertahanan terhadap kejahatan. Garis pertahanan pertama sebenarnya adalah keluarga dan gereja, guru, pengusaha, teman sekerja, teman, kelompok masyarakat, dan rekan-rekan. Polisi hanya mewakili baris pertama dari penyebarannya oleh pemerintah terhadap kejahatan. Dengan sendiri, polisi hanya bisa berbuat sedikit untuk mencegah kejahatan, setidaknya selama mereka terus menggunakan strategi tradisional. Jika mereka terus menyetujui untuk, dan kadang-kadang bersikeras, dievaluasi dalam hal pengendalian kejahatan, maka mereka berada dalam bahaya kehilangan dukungan publik karena mereka berpura-pura akan dapat melakukan sesuatu yang mereka tidak bisa lakukan. Menyadari keadaan ini, polisi cenderung untuk mengganti ukuran tidak langsung dengan ukuran  yang langsung. Namun mereka akan jauh lebih sedikit terkena politik, bagaimanapun, serta lebih berguna dalam mengembangkan solusi yang lebih kuat untuk masalah kejahatan, jika mereka akan lebih jujur ​​dengan publik tentang apa yang mereka bisa lakukan dan tidak bisa lakukan.

Kedua—upaya kepolisian untuk mencegah kejahatan harus dievaluasi hanya ketika upaya itu ditargetkan pada jenis spesifik kejahatan di lokasi tertentu. Pelajaran utama dari inisiatif pemolisian komunitas dari tahun 1980-an dan 1990-an adalah bahwa polisi dapat mencegah kejahatan di seluruh negeri, tetapi dapat memiliki efek nyata hanya ketika mereka fokus pada jenis-jenis kejahatan tertentu di tempat-tempat dan waktu-waktu tertentu. Misalnya, mereka bisa berhasil dalam mengurangi pencurian mobil di sekitar galangan kapal AL di Norfolk, Va.; perdagangan narkoba di sebuah taman kota di Hartford, Conn; pencurian dari mobil di sekitar Stadion Tiger di Detroit; prostitusi di daerah perumahan di Edmonton, Kanada; dan penembakan di dekat sebuah sekolah menengah di selatan-tengah Los Angeles (Eck et al 1987; Trojanowicz dan Bucqueroux 1990; Goldstein 1990;. Sparrow et al 1990).

Dengan kata lain, kontribusi polisi untuk pencegahan kejahatan harus dievaluasi hanya ketika kontribusi itu memiliki peluang yang masuk akal untuk berhasil dan terlihat berhasil. Untuk menunjukkan efektivitasnya, polisi harus memiliki target. Proposisi ini memiliki implikasi penting. Karena polisi tidak bisa melakukan semuanya, mereka harus bernegosiasi dengan masyarakat tentang apa yang mereka akan lakukan. Hal ini diperlukan untuk membuat pencegahan kejahatan oleh polisi diterima secara politis. Hal ini juga penting sebagai teknik pencegahan kejahatan, karena konsultasi dari polisi dapat mendidik masyarakat tentang realitas sebab-akibat kejahatan dan bisa meminta mereka dalam upaya pencegahan yang berarti. Herman Goldstein benar ketika ia berpendapat bahwa polisi tidak memiliki peluang untuk mengendalikan atau mencegah kejahatan kecuali jika mereka menjadi lembaga pemecahan masalah yang meletakkan publik ke dalam kepercayaannya dalam melakukannya (Golstein 1990).

Ketiga—polisi harus mendapat pujian untuk semua yang mereka lakukan, bukan hanya untuk upaya mereka dalam pengendalian kejahatan. Penelitian tentang efektivitas polisi telah disembelih dengan diukur secara terlalu sempit. Polisi memberikan kontribusi yang lebih besar kepada masyarakat daripada sekedar mengendalikan kejahatan, salah satu yang lebih mudah untuk ditunjukkan. Hal ini terjadi di dalam tiga bidang secara khusus, semuanya secara kritis mempengaruhi kualitas hidup:

(1)   intervensi yang otoriter dalam situasi yang kacau, berbahaya dan tak terduga;

(2)   penyelidikan kejahatan, penangkapan penjahat dan pengumpulan bukti yang diperlukan untuk memperoleh penuntutan; dan

(3)   asumsi peran kepemimpinan dalam mengajarkan masyarakat apa yang mereka perlu ketahui untuk mencegah kejahatan dan meningkatkan keselamatan.

Polisi sudah melakukan dua hal pertama—intervensi otoriter dan penyelidikan kejahatan—dan polisi sedang memulai belajar melakukan hal yang ketiga—pencegahan kejahatan masyarakat. Intervensi yang segera dan berpikiran adil oleh polisi berdasarkan permintaan individu adalah pencapaian besar terhadap masyarakat demokratis modern. Hal ini menandakan sebuah peningkatan kualitatif dalam respon pemerintah. Demikian juga, menunjukkan keberadaan tatanan hukum dan moral sangat penting untuk mengembangkan budaya sipil manusiawi dan teratur. Penjahat dan penjahat lain tidak bisa “lolos” dengan impunitas. Akhirnya, polisi diposisikan untuk mendidik orang-orang tentang apa yang bisa mereka lakukan untuk melindungi diri mereka sendiri terhadap kejahatan.

Polisi juga melakukan fungsi berharga lainnya sehingga mereka bisa saja mendapat pujian, misalnya menyediakan layanan darurat penyelamatan, mengendalikan kerumunan besar dan gangguan kolektif, dan mengembangkan informasi tentang kejahatan serius yang mungkin terjadi.

Keempat—Polisi harus dievaluasi dalam hal jenis organisasi yang mereka ciptakan, khususnya, apakah organisasi itu bisa melakukan pencegahan kejahatan yang terfokus serta intervensi otoritatif dan investigasi kriminal. Pengalaman dengan pemolisian yang berorientasi kepada masyarakat dan masalah selama dekade terakhir menunjukkan dengan jelas bahwa bagi polisi untuk mencegah kejahatan, mereka harus mengembangkan kemampuan untuk menganalisis kebutuhan masyarakat, merumuskan strategi multilateral, memobilisasi semua sumber daya masyarakat, mengkoordinasikan upaya-upaya di lembaga, menyesuaikan pemberian pelayanan mereka dengan keadaan sosial yang bervariasi, dan mengevaluasi efektivitas apa yang dilakukan (Bayley 1994).

Sebelumnya, saya berpendapat bahwa kinerja polisi tidak harus diukur semata-mata dengan tingkat aktivitas. Pengukuran harus mencerminkan apa yang polisi capai di dalam masyarakat. Namun masalah dengan ukuran aktivitas—tidak langsung, keras—tidak saja ukuran itu bersifat dugaan; mereka cenderung bersifat mekanistik,
lebih memperhatikan terhadap yang dilakukan organisasi daripada terhadap apa yang mampu dilakukannya. Untuk menutup kesenjangan antara keluaran dan hasil, ukuran keluaran baru harus ditemukan. Hal ini harus mencerminkan kemampuan organisasi polisi untuk beradaptasi, berkonsultasi, memobilisasi, mendiagnosa, menyusun strategi, memecahkan masalah, dan mengevaluasi. Indikator terbaik dari apa yang bisa dilakukan organisasi kepolisian bukanlah waktu respon kali, tingkat penangkapan dan penyitaan obat-obatan. Ukuran terbaik adalah anggaran program, desentralisasi perintah, penelitian sistematis atas “praktik terbaik,” pemecahan masalah dari bawah ke atas, supervisor yang memfasilitasi bukan hanya mengaudit, yang menunjukkan keterampilan daripada peringkat, dan sistem informasi yang berbasis manajemen. Singkatnya, kualitas manajemen adalah elemen yang hilang dalam penilaian sebagian besar kinerja organisasi kepolisian.

Kesimpulan

Evaluasi kinerja lebih dari sebuah latihan akademis, sebuah masalah metodologi dan angka. Bagaimana kinerja diukur mempengaruhi tidak hanya apa yang diketahui masyarakat tentang polisi, tetapi juga karakter operasi polisi dan iklim manajemen. Karena evaluasi kinerja menetapkan prioritas, insentif dan persyaratan, maka evaluasi terlalu penting untuk diserahkan kepada teknisi. Pengukuran kinerja harus dipandang sebagai bagian integral dan berkelanjutan dari manajemen pemolisian.

Bagi polisi untuk bertanggung jawab terhadap kepercayaan publik, evaluasi kinerja harus menekankan hasil. Cara di sekitar kesulitan pengukuran prestasi pemolisian (langsung, indikator keras) tidak dengan menggantikan survei opini publik (langsung, indikator lunak) atau penghitungan kegiatan polisi (tidak langsung, indikator keras); melainkan adalah dengan membuat penilaian kualitatif tentang kemampuan organisasi polisi untuk bekerja sebagaimana diharuskan oleh pencegahan kejahatan yang efektif. Ukuran output menjadi kurang bisa diperkirakan ketika ukuran itu menjelaskan kemampuan daripada kegiatan. Dengan mengevaluasi karakter dari manajemen polisi, pengukuran tidak langsung dan keras ditekan lebih dekat dengan ukuran langsung dan keras. Karakter organisasi adalah jembatan antara output dan hasil. Jadi baik penilaian kualitatif dan kuantitatif harus menjadi bagian dari ukuran kinerja yang bertanggung jawab.

Singkatnya, ukuran kinerja sangat penting untuk pemolisian demokratis yang bertanggung jawab. Polisi tidak perlu takut asalkan mereka jujur ​​tentang tujuan mereka, mengevaluasi secara terpisah dan tepat berbagai kontribusi yang mereka buat untuk masyarakat, memfokuskan kegiatan pencegahan kejahatan pada masalah tertentu, dan berusaha setiap saat untuk membangun sebuah organisasi yang lebih cerdas. Jika polisi memainkan permainan evaluasi dengan aturan-aturan ini, maka mereka dan masyarakat umum kedua-duanya menang.